推廣PPP，除了應(yīng)急地解決當(dāng)前的地方債燃眉之急以外，更重要的是以此來(lái)實(shí)現(xiàn)政府投資職能的科學(xué)定位，合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與私人企業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立科學(xué)的城市建設(shè)管理模式。

　　自財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》(財(cái)金[2014]76號(hào)文)今年9月24日發(fā)布以來(lái)，PPP成為財(cái)經(jīng)熱點(diǎn)，并通過(guò)今年10月的APEC財(cái)長(zhǎng)會(huì)議得到了進(jìn)一步升溫。從目前對(duì)于PPP的研究及推廣實(shí)踐來(lái)看，需要進(jìn)行重新認(rèn)識(shí)及定位，明確其發(fā)展模式重于融資渠道的實(shí)質(zhì)，以此把握實(shí)踐推廣PPP的若干要點(diǎn)，才能讓其更好地為城市建設(shè)管理發(fā)揮作用。

　　準(zhǔn)確理解PPP強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式

　　重于融資渠道的實(shí)質(zhì)

　　PPP字面理解為公共部門(mén)-私人企業(yè)-合作經(jīng)營(yíng)，可簡(jiǎn)稱為公私合作或公私合營(yíng)，政府文件表述為政府和社會(huì)資本合作模式。它是指政府公共部門(mén)出于自身發(fā)展目標(biāo)的需要及資金短缺的現(xiàn)實(shí)，與私人企業(yè)建立某種形式的合作經(jīng)營(yíng)關(guān)系，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)私人企業(yè)獲得合理的回報(bào)，既實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，又滿足私人企業(yè)的投資經(jīng)營(yíng)利益訴求。

　　PPP在當(dāng)前更多地還是被作為一種融資渠道在對(duì)待，其概念熱銷(xiāo)實(shí)際上反映的是當(dāng)前地方債困局難解、償債高峰已至、原有地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式后勁不足的困境。長(zhǎng)期以來(lái)，在唯GDP政績(jī)觀的影響下，地方以土地財(cái)政為依托，債務(wù)規(guī)模急劇上升。根據(jù)審計(jì)署審計(jì)報(bào)告，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.88 萬(wàn)億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.66 萬(wàn)億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.33 萬(wàn)億元。實(shí)際上，自2012年起，規(guī)模巨大的地方債已經(jīng)進(jìn)入償債高峰，對(duì)地方政府的償債能力形成了巨大考驗(yàn)。土地出讓金收入一直都是地方政府償債資金的主要來(lái)源，從去年起，地方的土地出讓金收入面臨著房地產(chǎn)市場(chǎng)增長(zhǎng)前景不明帶來(lái)的巨大不確定性，在三四線城市更加明顯。迫于嚴(yán)峻的償債形勢(shì)，通過(guò)借新還舊、不斷展期的方式，地方債總體上得以避免出現(xiàn)違約的尷尬局面，但這既給地方政府背上了沉重的包袱，又給金融系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行埋下了巨大隱患。國(guó)務(wù)院今年10月2日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文)立足于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，防范可能的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在融資平臺(tái)公司政府融資職能剝離、舉債主體資格限制于省級(jí)地方政府、舉債方式限制于債券融資以及推廣PPP。從這個(gè)意義上說(shuō)，推廣PPP被作為一種融資渠道在予以重視。財(cái)政部今年10月23日發(fā)布的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(財(cái)預(yù)[2014]351號(hào))關(guān)于“通過(guò)PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)”的規(guī)定，無(wú)疑極大地刺激了地方政府對(duì)于PPP的熱情。從形勢(shì)出發(fā)，重視PPP的融資渠道功能成了各級(jí)政府“頭疼醫(yī)頭”的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　但是，實(shí)質(zhì)上PPP更加側(cè)重于強(qiáng)調(diào)發(fā)展模式而非簡(jiǎn)單的融資功能。政府舉債和PPP都能實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的融資，政府舉債重點(diǎn)注資于沒(méi)有收益的公益性事業(yè)發(fā)展，PPP重點(diǎn)注資于有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)”的合理分工。雖然從上世紀(jì)開(kāi)始我國(guó)就已經(jīng)通過(guò)BOT等方式在交通、水務(wù)、環(huán)保等領(lǐng)域引入了PPP，并在近幾年有所放量，但總體開(kāi)放規(guī)模有限，大量的有收益項(xiàng)目仍由政府主導(dǎo)的地方融資平臺(tái)完成。另一方面，私人企業(yè)基于利潤(rùn)約束，不大會(huì)介入無(wú)收益的公共項(xiàng)目，政府融資平臺(tái)由于平衡資金的需要大量介入公共項(xiàng)目之外的市場(chǎng)化高盈利項(xiàng)目，典型的如政府平臺(tái)公司大多不同程度介入房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)。政府與市場(chǎng)錯(cuò)位、公共部門(mén)與私人企業(yè)之間爭(zhēng)利的局面不可避免，既影響到公共目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，又?jǐn)D壓了私人企業(yè)的生存空間。推廣PPP，絕不是簡(jiǎn)單地為地方政府解債務(wù)之困，更重要的是通過(guò)政府舉債與PPP之間的分工與協(xié)調(diào)，建立公共經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的科學(xué)發(fā)展模式，讓私人企業(yè)的機(jī)制、資金與公共部門(mén)的資源通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)等多種形式在收益性公共項(xiàng)目上融合，使政府有更多的精力和資源專注于無(wú)收益、低收益的公共項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，推動(dòng)城市建設(shè)管理的創(chuàng)新，這也正是黨的十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”的要點(diǎn)所在。

　　因此，推廣PPP，除了應(yīng)急地解決當(dāng)前的地方債燃眉之急以外，更重要的是以此來(lái)實(shí)現(xiàn)政府投資職能的科學(xué)定位，合理劃分政府與市場(chǎng)的邊界，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)與私人企業(yè)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，建立科學(xué)的城市建設(shè)管理模式。

　　實(shí)踐推廣PPP的三個(gè)要點(diǎn)

　　把握了PPP的實(shí)質(zhì)，結(jié)合我國(guó)以往PPP的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，下一步推廣PPP要把握如下幾個(gè)要點(diǎn)：

　　一是充分重視并體現(xiàn)契約精神，在立法和項(xiàng)目合同簽訂兩個(gè)層面，給予PPP中私人企業(yè)一方切實(shí)、合法、有效的保障。私人企業(yè)之所以愿意參與PPP，是看中了合作項(xiàng)目的長(zhǎng)期、穩(wěn)定回報(bào)的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)面臨著投資額大、回報(bào)周期長(zhǎng)、潛在的不確定因素多的劣勢(shì)。私人企業(yè)相對(duì)于政府部門(mén)往往處于弱勢(shì)地位，由于公眾利益格局變化、合作雙方情勢(shì)演變等原因，私人企業(yè)利益得不到保護(hù)甚至被侵占的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致私人企業(yè)對(duì)參與PPP既有熱情又有恐懼。在立法層面，當(dāng)前對(duì)于PPP的立法正在計(jì)劃落實(shí)之中，如國(guó)家發(fā)改委起草中的《基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》。但PPP并不等同于特許經(jīng)營(yíng)，還包括政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)等。另外，對(duì)PPP項(xiàng)目投資人的選定是采取招投標(biāo)法還是以政府采購(gòu)形式確定，以及如何保證PPP項(xiàng)目用地能合法落實(shí)至投資人，都與現(xiàn)行的招投標(biāo)、政府采購(gòu)、土地管理等法規(guī)需要銜接協(xié)調(diào)。因此，市場(chǎng)急需一部能夠完整解決PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的法規(guī)，從項(xiàng)目選定、立項(xiàng)、審批、用地、投資、運(yùn)營(yíng)等各方面來(lái)提供法律保障。在項(xiàng)目合同簽訂層面，基于PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)、未來(lái)不確定因素多的特點(diǎn)，合作雙方對(duì)可能發(fā)生的因素盡可能地約定并預(yù)先制定好應(yīng)對(duì)機(jī)制及措施，切實(shí)消除私人企業(yè)的后顧之憂。

　　二是充分發(fā)揮政府的合作與監(jiān)管職能，使公共利益與私人企業(yè)利益相協(xié)調(diào)。本質(zhì)上私人企業(yè)與公共部門(mén)的趨利性是相反的，但合作發(fā)展目標(biāo)是共同的。政府在與私人部門(mén)達(dá)成項(xiàng)目合作時(shí)，既要履行作為政府合作一方應(yīng)盡的義務(wù)，規(guī)范簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，為項(xiàng)目開(kāi)發(fā)提供盡可能的便利行政條件;同時(shí)又要履行作為政府監(jiān)管的職責(zé)，監(jiān)管合作項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)營(yíng)，保護(hù)所有投資合作方的合法權(quán)益和項(xiàng)目眾受的共同利益，監(jiān)控項(xiàng)目收益的波動(dòng)狀況，通過(guò)事先的約定、事中的監(jiān)控和事后的執(zhí)行，以調(diào)價(jià)、補(bǔ)貼等方式對(duì)低收益項(xiàng)目合理補(bǔ)償，以調(diào)價(jià)、調(diào)整合作期限等方式對(duì)高收益項(xiàng)目合理攤薄，達(dá)到公共部門(mén)、私人企業(yè)、社會(huì)公眾三者利益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

　　三是科學(xué)把握上項(xiàng)目的進(jìn)度，避免重蹈地方債的教訓(xùn)。在項(xiàng)目規(guī)模上，目前較多的說(shuō)法是參照國(guó)外成熟國(guó)家PPP僅占公共項(xiàng)目20%左右的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)來(lái)界定我國(guó)的PPP項(xiàng)目數(shù)量及規(guī)模，以期調(diào)低PPP應(yīng)用推廣的期望值。這不能一概而論，應(yīng)根據(jù)我國(guó)公共項(xiàng)目的受眾狀況、拉動(dòng)效應(yīng)等綜合評(píng)估而定，個(gè)人認(rèn)為根據(jù)我國(guó)的人口分布、發(fā)展階段等因素，PPP項(xiàng)目規(guī)模應(yīng)可超過(guò)這一國(guó)外經(jīng)驗(yàn)值，值得大力推廣。但是，在過(guò)程中要防止因急于化解地方歷史債包袱而急于鋪開(kāi)的傾向。就目前情況來(lái)看，各地對(duì)PPP反應(yīng)迅速，熱情高漲，這尤其值得警惕。要結(jié)合中央關(guān)于穩(wěn)增長(zhǎng)調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革惠民生的新常態(tài)要求，合理把握上項(xiàng)目的進(jìn)度，防止出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)和投資過(guò)熱，最終損害私人企業(yè)和社會(huì)公眾的利益。

作者：佚名　　來(lái)源：中國(guó)水網(wǎng)