第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議日前分組審議了《中華人民共和國(guó)水污染防治法修正案(草案)》。

　　此次新修訂的《水污染防治法修正案(草案)》以水環(huán)境質(zhì)量改善為核心，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，系統(tǒng)考慮水資源、水環(huán)境和水生態(tài)，地表水與地下水并重，綜合運(yùn)用行政、司法、經(jīng)濟(jì)等多種手段。突出的修改內(nèi)容有兩個(gè)方面，一是與《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了有效的制度銜接，二是全面落實(shí)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的內(nèi)容，把《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中的很多內(nèi)容變成了法律規(guī)定。常委會(huì)組成人員和部分人大代表對(duì)修正案提出了修改意見(jiàn)和建議。

　　防治責(zé)任怎么落實(shí)?

　　實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)，加大追責(zé)力度

　　賈春梅(全國(guó)人大代表)說(shuō)，修正案針對(duì)落實(shí)各方責(zé)任，重點(diǎn)完善了兩方面規(guī)定，其一是落實(shí)政府及有關(guān)部門(mén)責(zé)任，加大水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)考核評(píng)估和追責(zé)力度，實(shí)施黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)。其二是明確了排污單位主體責(zé)任，要求其按證排污、依法開(kāi)展自行監(jiān)測(cè)記錄、定期執(zhí)行報(bào)告、公開(kāi)相關(guān)信息，采取有效措施防止、減少水污染，并依法承擔(dān)責(zé)任。

　　建立河長(zhǎng)制有利于落實(shí)主體責(zé)任

　　周天鴻委員說(shuō)，修正案第16、17、18三條分別對(duì)政府在水污染防治中承擔(dān)的責(zé)任作了修改，建議加上“在跨區(qū)域河流中推行河長(zhǎng)制”。這是國(guó)家層面水污染防治的頂層設(shè)計(jì)之一，對(duì)跨域河流整治起到了很好的作用。

　　梁勝利委員說(shuō)，建議將河長(zhǎng)制相關(guān)內(nèi)容寫(xiě)入水污染防治法。河長(zhǎng)制的實(shí)質(zhì)就是明確河道管理的責(zé)任問(wèn)題，明確“由各級(jí)黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任‘河長(zhǎng)’，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流的污染治理”。

　　張平副委員長(zhǎng)說(shuō)，建立河長(zhǎng)制有利于明確落實(shí)主體責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，完善水治理體系，對(duì)于保護(hù)水環(huán)境，包括水污染防治是一條非常重要的組織保證，建議把建立河長(zhǎng)制的內(nèi)容補(bǔ)充到水污染防治法中。

　　陳竺副委員長(zhǎng)說(shuō)，建議總則部分充分吸收《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》精神，進(jìn)一步強(qiáng)化黨政同責(zé)和屬地責(zé)任，協(xié)調(diào)整合各方力量，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會(huì)共治的水污染治理體系。

　　地下水污染要問(wèn)責(zé)不作為行為

　　楊衛(wèi)委員說(shuō)，目前一個(gè)主要的問(wèn)題是地下水的污染，建議一是第38條提及化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)、加油站等可能產(chǎn)生地下水污染的問(wèn)題?，F(xiàn)在開(kāi)發(fā)頁(yè)巖氣或者通過(guò)壓裂的方式開(kāi)采石油使用的壓裂液造成的地下水污染量大面廣，是我們將要面對(duì)的一個(gè)非常嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，在這方面應(yīng)該在法律上明確，有關(guān)專(zhuān)業(yè)部門(mén)要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估。二是第43條通過(guò)相關(guān)企業(yè)對(duì)地下水進(jìn)行監(jiān)測(cè)，這僅是一種自律性的措施。各縣以上人民政府應(yīng)該對(duì)他們管轄區(qū)域的地下水情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。地下水的情況變壞了，應(yīng)該對(duì)政府行政上的不作為進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

　　加大公眾參與的力度

　　莫文秀委員說(shuō)，水污染防治法構(gòu)建公眾參與制度，一方面是政府在水污染防治規(guī)劃評(píng)價(jià)、監(jiān)督及處罰決策中，要充分聽(tīng)取社會(huì)公眾的意見(jiàn)、建議，為科學(xué)決策和民主決策提供依據(jù)，以保證決策的科學(xué)性和民主性。另一方面是水污染行為后果影響面廣，加害主體難以明確，加害行為具有持續(xù)性和反復(fù)性，與當(dāng)?shù)毓娗猩砝嫘萜菹嚓P(guān)，建議這次修法進(jìn)一步體現(xiàn)防治水污染取得社會(huì)公眾的支持和參與。

　　發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的作用

　　賈春梅說(shuō)，建議在修正案中增加如下規(guī)定：(1)檢察機(jī)關(guān)提起、參與民事公益訴訟的規(guī)定：“對(duì)損害社會(huì)公共利益的污染水體的行為，檢察機(jī)關(guān)可以支持符合法定條件的社會(huì)組織依法進(jìn)行民事起訴，必要時(shí)，也可以直接向人民法院提起民事訴訟。”(2)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督的規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他依法行使水污染防治監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)違法行使職權(quán)或者怠于行使職權(quán)，應(yīng)該督促其糾正，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)予以糾正?！?3)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的規(guī)定：“檢察機(jī)關(guān)經(jīng)依法督促后，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)或者其他依法行使水污染防治監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)仍不予糾正，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的，檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起行政訴訟?！?/P>

　　如何確保飲用水安全?

　　飲用水管理部分應(yīng)該獨(dú)立成章

　　沈春耀委員說(shuō)，這次修法把飲用水的安全保障制度加強(qiáng)了。飲用水水源保護(hù)區(qū)制度方面的內(nèi)容拓展了。建議關(guān)于飲用水部分單獨(dú)成章或者成節(jié)集中地規(guī)定?，F(xiàn)在飲用水問(wèn)題比較多，特別是農(nóng)村飲用水安全問(wèn)題，解決飲用水安全問(wèn)題是頭等的民生大事。飲用水管理部分應(yīng)該進(jìn)一步凸顯出來(lái)。如何確保飲用水安全?

　　明確相關(guān)部門(mén)的管理責(zé)任

　　郭軍(全國(guó)人大代表)說(shuō)，這一稿對(duì)飲用水增加了比較多的內(nèi)容，但也有一些問(wèn)題。比如第67條提出要飲用水供應(yīng)單位做好取水口和出水口水質(zhì)檢測(cè)工作。這里有一個(gè)概念要明確，出水口在哪?是自來(lái)水廠(chǎng)的出水口還是管網(wǎng)的出水口，出水口不明確，責(zé)任就不明確。

　　定期公布飲用水安全狀況信息

　　羅亮權(quán)委員說(shuō)，第68條應(yīng)該修改：一是飲用水的安全狀況應(yīng)該定期公布，二是實(shí)事求是地向社會(huì)公開(kāi)。郭軍說(shuō)，北京今年才開(kāi)始按季度公布，這一方面上海做得好，前年發(fā)布一個(gè)手機(jī)APP“阿拉自來(lái)水”，公布水廠(chǎng)每日出水信息，半月、半年的出水信息，讓老百姓喝上放心水。

　　利用社會(huì)資源參與檢測(cè)

　　郭軍說(shuō)，現(xiàn)在包括大城市飲用水檢測(cè)都存在能力不足的問(wèn)題，但是我們有很好的社會(huì)資源，這里應(yīng)該規(guī)定政府可以采取購(gòu)買(mǎi)的方式，利用社會(huì)資源對(duì)飲用水進(jìn)行檢測(cè)。

　　怎么落實(shí)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?

　　進(jìn)一步對(duì)流域補(bǔ)償制度作出相應(yīng)的規(guī)定

　　沈躍躍副委員長(zhǎng)說(shuō)，建議對(duì)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度作出進(jìn)一步規(guī)定。同時(shí)要進(jìn)一步對(duì)流域水環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、共享數(shù)據(jù)、共治共管方面提出要求，以解決流域管理難度大的問(wèn)題。

　　鄭功成委員說(shuō)，第17條增加了“重要的江河湖泊建立水環(huán)境的聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制”，但聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制最終還是要有相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來(lái)支撐才會(huì)有效。如上游對(duì)下游造成污染，沒(méi)有上游對(duì)下游的生態(tài)補(bǔ)償、沒(méi)有對(duì)上游致污的懲罰機(jī)制，那一定是以鄰為壑的，所以聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制還必須以生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、賠償機(jī)制甚至是懲罰性的賠償機(jī)制為基礎(chǔ)，這樣才能使協(xié)調(diào)機(jī)制有抓手，否則效果不會(huì)太理想。

　　鼓勵(lì)采取多元的、橫向的、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式

　　吳青(全國(guó)人大代表)說(shuō)，考慮到未來(lái)生態(tài)補(bǔ)償可能采取的橫向生態(tài)補(bǔ)償以及市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)榷嘣鷳B(tài)補(bǔ)償方式，建議對(duì)生態(tài)補(bǔ)償條款作出前瞻性的修改，修改為：“國(guó)家鼓勵(lì)采取多元的、橫向的、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償方式，建立健全對(duì)于飲用水保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河湖泊水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)，以及跨界河流污染治理補(bǔ)償機(jī)制?！?/P>

　　需補(bǔ)上農(nóng)村水污染防治短板

　　地方政府負(fù)有直接責(zé)任

　　董中原委員說(shuō)，建議第49條修改為：“國(guó)家支持農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定全面覆蓋農(nóng)村居民需求的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的長(zhǎng)期工作計(jì)劃和年度建設(shè)目標(biāo);縣級(jí)人民政府的有關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)建成投入使用的農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施的正常運(yùn)行承擔(dān)監(jiān)督管理責(zé)任。”這樣修改的理由是，農(nóng)村污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)不僅關(guān)系到水污染預(yù)防和治理，也關(guān)系到農(nóng)村整體環(huán)境的治理和農(nóng)民生活水平的改善與提高，關(guān)系到農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展前景，因此國(guó)家應(yīng)當(dāng)全面支持;地方政府在防治水污染方面負(fù)有直接責(zé)任，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、拿出切實(shí)可行的年度建設(shè)計(jì)劃和長(zhǎng)期工作目標(biāo)，逐步穩(wěn)健推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)全覆蓋。這不僅對(duì)防治水污染意義重大，對(duì)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也將具有特別重大的意義。

　　確保必要的人員和經(jīng)費(fèi)

　　謝旭人委員說(shuō)，農(nóng)村生活污水、垃圾處理工作是水污染治理重要內(nèi)容，直接關(guān)系到農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，是農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)亟待解決的問(wèn)題，必須高度重視農(nóng)村污水和垃圾處理工作。不僅要建設(shè)處理設(shè)施，而且要建立日常管理機(jī)制，安排必要的經(jīng)費(fèi)人員，落實(shí)具體運(yùn)行工作，只有這樣才能真正促進(jìn)農(nóng)村水污染防治和環(huán)境保護(hù)。

　　衛(wèi)留成委員建議將農(nóng)村飲用水問(wèn)題單獨(dú)列兩條：一是縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)合理安排布局農(nóng)村飲用水水源，有條件的地方可以把城市的管網(wǎng)延伸。二是同時(shí)強(qiáng)調(diào)縣級(jí)以上人民政府要采取得力措施，確保農(nóng)村飲用水安全。

　　應(yīng)加大對(duì)違法行為的處罰力度

　　建議大幅度提高罰款的金額

　　應(yīng)加大對(duì)違法行為的處罰力度謝旭人委員說(shuō)，修改稿第78、81、85、87條都涉及罰款，所有的罰款金額都太低了。這樣違法成本就很低，缺乏法律應(yīng)有的震懾力，建議大幅度提高罰款的金額。

　　楊震委員說(shuō)，第89條，對(duì)造成一般或者較大水污染事故的罰款按照直接損失的20%，重特大的罰款按照造成直接損失的30%，這和原來(lái)法律是一樣的，除了把污染清除以外，罰款應(yīng)該加重，根據(jù)情況提高到50%到100%，這樣加大違法的成本，對(duì)改善環(huán)境相信會(huì)有很大的好處。

　　謝小軍委員說(shuō)，關(guān)于第87條，認(rèn)為所規(guī)定的處罰的程度輕了，因?yàn)轱嬘盟苯雨P(guān)系到人民的健康乃至生命的安全，而該條規(guī)定不符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的只處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款，應(yīng)該更加嚴(yán)厲。

　　鄭功成委員說(shuō)，如果沒(méi)有更嚴(yán)格的懲罰，必不可達(dá)到法律追求的水污染防治目標(biāo)，包括將排污費(fèi)、環(huán)境保護(hù)稅真正用于防治污染、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。輕微的懲罰實(shí)際上是在默許和縱容污染。

　　制定更為合理有效的罰款機(jī)制

　　修福金委員說(shuō)，目前的罰款都是規(guī)定了具體的額度，但對(duì)于水污染案件，許多污染行為造成的危害程度不一樣，用法律規(guī)定簡(jiǎn)單的數(shù)額不能做到全覆蓋，如何罰款，如何做到罰款公平，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)具體罰款數(shù)額的計(jì)算方法，才能夠顯得更加完整。

　　王明雯委員說(shuō)，目前采用的處罰力度對(duì)大型企業(yè)和個(gè)體工商戶(hù)、小微企業(yè)是同一個(gè)罰款標(biāo)準(zhǔn)，可能對(duì)小微企業(yè)來(lái)講打擊力度過(guò)大，這些數(shù)額對(duì)大型企業(yè)來(lái)講又打擊力度不夠，建議細(xì)化一下，針對(duì)不同的情況制定一個(gè)更為合理有效的罰款機(jī)制。

　　賈春梅說(shuō)，法律中罰則部分的罰款幅度太大了，比如修正案第78條2萬(wàn)到20萬(wàn)元，79條10萬(wàn)到100萬(wàn)元，第81條、第85條1萬(wàn)到10萬(wàn)元、5萬(wàn)到50萬(wàn)元，還有1萬(wàn)到100萬(wàn)元，感覺(jué)罰款的幅度太大了，可能導(dǎo)致在執(zhí)法過(guò)程中自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法結(jié)果的公平性就難以保證。建議在修改過(guò)程中對(duì)罰則部分再進(jìn)行細(xì)化和研究。

　　情節(jié)嚴(yán)重的違法行為應(yīng)追究刑事責(zé)任

　　劉藝良(全國(guó)人大代表)說(shuō)，第78條、第79條提到如果違反本法規(guī)定，都處以一些罰款，但罰得太低。既然罰款是一種處罰手段，如果是有意違法的話(huà)，要讓之付出更高的低價(jià)。除此之外，情節(jié)嚴(yán)重的違法行為還要考慮追究刑事責(zé)任，增加更高的代價(jià)。建議明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起參與水污染公益訴訟和對(duì)相關(guān)行政處罰活動(dòng)實(shí)施法律的監(jiān)督。

　　向水體排污應(yīng)以禁止為原則

　　不能讓企業(yè)形成得到許可證就可放心排污的錯(cuò)覺(jué)

　　國(guó)務(wù)院《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》明確了到2020年，完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發(fā)工作。此次提請(qǐng)審議的《水污染防治法修正案(草案)》特別增加了涉及《控制污染物排污許可制實(shí)施方案》的內(nèi)容。在分組審議中，一些代表和委員認(rèn)為排污許可制應(yīng)該重在加強(qiáng)對(duì)污水的處理和回收利用上，而不能讓企業(yè)形成得到許可證就可放心排污的錯(cuò)覺(jué)。

　　閆小培委員說(shuō)，向水體排污應(yīng)該以禁止為原則，許可為例外，而不應(yīng)該僅僅以環(huán)評(píng)作標(biāo)準(zhǔn)。最重要的是在禁止的前提下，制定明確、透明的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而且要實(shí)行定期許可制度，應(yīng)該建立執(zhí)行統(tǒng)一透明的許可標(biāo)準(zhǔn)和定期許可制度。

　　嚴(yán)以新委員說(shuō)，建議將第22條第4款加上“排放單位超過(guò)許可證標(biāo)準(zhǔn)排放的，許可證即自動(dòng)失效”。理由是：排污難以解決的原因之一，是缺乏可執(zhí)行、可操作的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以及長(zhǎng)期持續(xù)的有效監(jiān)管。首先，應(yīng)該明確地區(qū)性的總排放標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行宏觀(guān)的量化控制。其次要根據(jù)排放物的性質(zhì)、排放指標(biāo)、排放量實(shí)行微觀(guān)控制，并輔之以有效的監(jiān)督，確保不使許可成為違法排放的保護(hù)傘。

　　含有毒有害污染物的工業(yè)廢水不得排入污水處理廠(chǎng)

　　吳青說(shuō)，實(shí)踐中有很多企業(yè)是將有毒有害廢水通過(guò)污水處理系統(tǒng)進(jìn)行處理的，按照環(huán)保稅法規(guī)定，工業(yè)集聚區(qū)的企業(yè)將廢水通過(guò)工業(yè)集聚區(qū)的污水處理廠(chǎng)進(jìn)行處理的，不繳納環(huán)保稅。因此可以設(shè)想，大量工業(yè)園區(qū)工業(yè)集聚區(qū)的企業(yè)可能會(huì)選擇將廢水排到工業(yè)集聚區(qū)的污水處理廠(chǎng)，這樣既避免了自行處理污水，同時(shí)也免交了環(huán)保稅。建議對(duì)修正案第43條第一款修改為：“排放工業(yè)廢水的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)采取有效措施收集和處理產(chǎn)生的全部廢水，防治污染環(huán)境。含有毒有害的水污染物的工業(yè)廢水應(yīng)當(dāng)按照危險(xiǎn)廢物處置要求進(jìn)行分類(lèi)收集和處置，不得稀釋排放，不得排入污水處理系統(tǒng)或污水處理廠(chǎng)進(jìn)行處理后排放?！?/P>

作者：佚名　來(lái)源：中國(guó)水網(wǎng)